【十三屆全國人大四次會議閉幕 高票通過修改香港選舉制度的決定草案及“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要】
會議高票通過修改香港選舉制度的決定草案及“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要。
為堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為主導，落實「愛國者治港」，堵塞現有選舉制度漏洞和缺憾。中央出手完善香港選舉制度及建立符合香港實際情況、有香港特色的新民主選舉制度。有效地防範政權風險，有利於一國兩制行穩致遠，結束政治爭拗，突破經濟民生困局，以利穩定營商環境，鞏固國際地位。
要針對近年反中亂港勢力在議會中企圖濫用立法會權力，無差別否決議案及預算案，迫令特首下台，甚至以大規模暴動等手段，加上國際政治和經濟制裁，令香港癱瘓，要香港人共同承擔後果，推出《港區國安法》，才令香港由亂及治。《香港國安法》第六條訂明，維護國家主權、統一和領土完整是包括香港同胞在內的全中國人民的共同義務。在香港特區的任何機構、組織和個人都應當遵守《香港國安法》和香港特區有關維護國家安全的其他法律，不得從事危害國家安全的行為和活動。
事關國安，中央責無旁貸，出手完全正當、合法合憲，在未來日子相信中央亦會在憲法及基本法框架下處理好與特區和市民關系，充分溝通聽取各界意見。亦期望特區政府全面配合及全速處理修改有關選舉制度的法例。因只有全面準備確理解及落實「一國兩制」方針及「愛國者治港」要義，香港才能長治久安以及專注處理經濟和社會發展及進一步鞏固提升香港的國際地位。
會議亦通過關於國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議草案。綱要草案提出，支持香港建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心、支持香港服務業向高端高增值方向發展、深化與港澳金融市場互聯互通，建設高質量粵港澳大灣區。身為專業人士，我認為綱要為香港的專業界別包括會計、醫療、法律及保險等專業行業開啟無限商機亦對此充滿期待。
法律案預算案差別 在 立法委員之預算總額增加權在台灣之可行性探討 的推薦與評價
憲法第六十三條（立法院之職權）
立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家
其他重要事項之權。
憲法第七十條（立法院對預算案所為提議之限制）：
立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。
釋字第二六四號解釋[憲七O] 79、7、27：
憲法第七十條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，
旨在防止政府預算膨脹，致增人民之負擔。…
案由：
根據立法院院長劉松藩立法院議案關係文書中華民國八十二年四月二日：本院委員陳
水扁、王建瑄、洪昭男、程建人、施明德、張俊宏等二十三人，為本院委員於審查八十三
年度中央政府總預算案時，對於行政院所提出之預算案，可否在不變動總預算案金額之前
提下，對中央政府各機關所編列預算之數額，在數字上予以移動增減並追加或削減原預算
之項目，適用憲法第七十條發生疑義，特依「司法院大法官審理案件法」第五條第一項第
三款之規定，聲請司法院大法官會議解釋。
釋字第三九一號解釋[憲六三、七O] 84、12、8：
立法院依憲法第六十三條之規定有審議預算案之權，立法委員於審議中央政府總預算
案時，應受憲法第七十條「立法院對於行政所提預算案，不得為增加支出之提議」之限制
及本院相關解釋之拘束，雖得為合理之刪減，惟基於預算案與法律性質不同，尚不得比照
審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動
增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開
憲法所指增加支出提議之一種，復涉及施政計劃內容之變動與調整，易導致政策成敗無所
歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所
不許。
前言
在多數民主國家，預算是由行政部門所編列，主要理由不外是行政部門較專業，而且
預算既是向人民負政策責任的文件，預算也宜由行政部門負責編列。各國立法機構在審查
預算時，對於預算具有不同程度的調整權。多數國家的議會，包括我國，對於預算僅能刪
減，因此，議會的影響力主要是以刪減預算作為威脅手段換取行政機關在某些事項上的讓
步。而在立法機關審查預算時，許多壓力團體(利益團體)便積極介入，遊說民意代表替壓
力團體爭取更多的預算或減少預算被刪減的幅度。當參與預算審議過程的壓力團體數目不
斷增加，立法機關或個別民意代表所面對的壓力也就越大，如何折衷調衡各方利益的利益
的預算過程也充斥於預算審議階段。
就三權分立原則下之立法機關是否得擁有對行政機關所提之預算案具有預算總額增加
權暨科目調整權此一權限而言，以理想型的政治來看或許可行。在理想的狀態下，即客觀
上行政機關會公正地憑其專業及對國家整體考量提出預算案，且立法部門擁有足夠的專業
知能及資訊去審查龐大又複雜的預算，加上選民皆為理性。以行政機關的主觀層面來看，
此屬行政部門權限，立法部門自不應擁有，這是信任行政機關的做法；而立法部門若擁有
此一權限，亦只在為極其微小可能的萬一行政部門作出錯誤的政策判斷時予以補救。就此
情形下，不論立法部門是否擁有該權，對國家整體行政有太大影響。然而事實上，由於行
政本位主義使然，使行政機關在編列預算時往往只考慮到國家整體發展及執行的便利性，
而忽略了人民的真實現存需求，因而需立法部門對行政部門之決策代表民意予以監督。
根據我國憲法立法原則，我國為五權分立且制衡之政體，其中最重要的亦莫過於立法
機關與行政機關間的互動，其過程與結果大大影響了我國的政治生態及政策取向。然而，
根據憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，立法院對
於行政院所提之預算案僅具予以刪減之權而不得為增加之提議，其目的根據釋字第二六四
號解釋為「防止政府預算膨脹，致增人民之負擔」。
而在此前提背景下，民國八十二年四月二日由立委陳水扁、王建瑄、洪昭男、程建人
、施明德、張俊宏等人發起連署請求就憲法第六十三條與七十條予以釋憲，亦即在就不增
加總預算案之前提下，立法院對行政院所提之院算案是否有科目調整權？而司法院大法官
會議隨後予以解釋而有釋字第三九一號解釋文，究其解釋文內容要旨有二：一為預算案與
法律案性質不同；二為易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立。
本文將就本小組對台灣立法院是否得擁有預算總額增加權暨科目調整權予以討論，論
述於後。
關於預算總額增加權
以台灣的政治生態以及政治運作來看，本小組成員對於立法機關是否得擁有預算總額
增加權一致採取反對之立場，所持論點如下：
一、 預算無限增多：
滾木立法之結果導致預算無限增多。各立委為競求選區業績，吸引選票，因而交互支
持新增預算之提出，造成大量增加預算額度，其結果為預算無限增多，影響國家財政之正
常運作。
二、 行政權遭侵害：
立法院若對具有可刪可增之權限，則行政院所提之預算案事實上成為一易鬆動之沙盤
，則行政院實際上僅為一工具性之行政機構，成了「立法院行政局」，缺乏完整自主權，
不僅違反三權分立制衡之原則，且在政策制定與執行上成為完全之立法院顧客取向，而容
易忽略了全體國民之公益。
三、 專業程度不足：
立法委員及其幕僚(智庫)之專業性不足，相較於行政部門而言，缺乏足以制定與行政
部門相等可行預算案之能力，且容易專就個案可率而忽略行政的整體效果。亦即就目前台
灣的立法委員而言，其專業性僅能對於行政部門所提之預算案予以審議是否過多，而缺乏
更進一步的專業資訊與實務經驗以衡量預算的執行的適切限度。如在此情形下予以立法委
員總預算額度增加權，則就與執政黨同黨籍立委可能藉以賦予行政部門過多之預算而造成
行政浮濫；而在野黨籍立委則可能以此浮編預算，然後透過政治性運作指責行政部門預算
執行不力，以達打擊執政黨之效。
四、 缺乏再審查機制：
行政部門所提之預算案業已經行政部門內部相關單位(主計處)對於該預算案作專業性
評估與規劃，是屬第一層審核；而復經立法院予以審議，是為第二重審查機制。而若立法
院提出預算增加，則僅為立法院內部具有審議權力，缺乏對於該增加預算是否適當作一再
審核之專業性評估。
五、 權責不清：
現行制度中，立法委員對於預算案具有可刪減之權，則以其責任歸屬部分而言，就政
策執行費用不足而導致行政效能低落者，可歸咎於立法院；而非預算不足者，可歸咎於行
政部門。然而，倘若立法院對預算案具有可刪可增之權，則政策執行上之責任難以就其是
否為行政院本身執行不力與行政浮濫，或立院預算增減不適而予以歸咎，致使責任政治難
以實行。
此外，由於行政院須向代表民意之立法院負責，立法院對行政院可具有質詢及倒閣權
，而行政院對立法院之武器僅為請求總統解散立法院一權，則立法院本身球員兼裁判，加
上民眾僅能就民意代表或媒體等管道獲得片面資訊，因而使立法部門易於將其所應屬之責
轉嫁於行政院，藉歸咎行政院執行不力等以擺脫其所屬之責任，並進而予以發動倒閣。然
行政院若對立法院之動用倒閣權不滿而請求總統解散立法院，則來去之間易造成國家政局
動盪不安，人民對政府缺乏可預期之穩定性，致人民手足無所措。
六、 政治生態中民主素養不足：
少數的在野黨為求有效率之影響，將其黨內立委集中於某一審議小組，而該小組參與
成員則非為對該預算具專業知識經驗者，預算之審核成為抵制執政黨之工具，容易造成行
政延宕或政策無法順利執行。
此外，立法委員重視的多為可發出生聲音的利益團體，因而為爭取政治資源而對利益
團體所提出之要求予以允諾，將新增預算置於有利於支持該立法委員之利益團體所要求的
政策法案上，造成大量使用社會公益於少數民眾上，容易使弱勢團體或缺乏可發聲能力之
族群(如殘老獨居者)受到忽略蕩然無存，形成弱肉強食的市場機制而無法顧及公益。
若就制定相關配套措施而給於立法部門有預算總額增加權，其在台灣施行之可能性及
可能產生之弊害，本組相關論述如下：
一、 制定預算上限額度：
或有其他論者認為可透過制定預算新增額度上限以預防無算無限增加之弊。但實際上
，很難單純根據國家歲入制定一有效的預算計算公式，如面對經濟不景氣，根據凱因斯理
論應當增加政府支出以帶動經濟成長；即便不以凱因斯理論，一般國家行政及弱勢團體之
照顧，加上福利國趨勢，亦在在使政府必須負擔龐大支出，在此情形下，國家歲入短少，
但支出負擔不減，倘若就經濟面為達避免預算無限擴大而予以制定預算上限，事實上缺乏
其可行效益。
此外，面對台灣的經濟變動，很難衡量而制定一長久可行之標準，況且，此項上限亦
為一具法律位階之法案，必須經立法院通過；而其所涉及之權益又與立法院直接相關，容
易造成立法院圖謀自利，予以任意修改以符合立法部門之權益，造成人民對國家經濟及財
務狀況缺乏可預期之穩地性。
二、 要求立法部門提出財源：
有入必須有出，抑或有論者以此點認為可藉由要求立法部門自行提出財源以為增加預
算之條件。
實際面上，立法委員所能提出的財源管道主要即為非正式的向私人募款或正式的變更
稅制或舉債上限以獲取新財源。就前者而言，容易形財政經掛勾越趨嚴重，社會上經濟地
位在上位者，保括財團或富有之私人，易以此舉影響國家行政之正當公益性，而損害弱勢
團體之利益。就後者而言，稅制的決定權雖然在在立法院，然而其執行面卻是由行政部門
負責，因而立法部門可能提出一些難以實行的稅收作為其所提之財源，卻又將稅收之不可
行怪罪於行政部門的行政效率低落，因而有權無責，違反責任政治；而提高政府舉債上限
則容易使政府財政崩潰，此自不待言。
三、 設立再監督機制：
立法部門為全體民意之代表，負有代表民意監督政府行政之責。倘若立法部門具有預
算總額增加權，其無異干涉行政權，必須與以設立一代表民意機構予以監督。又由於立法
院已然為我國現今最高之民意代表機關，故該再審機制若設立於立法部門之外，則國家體
制混淆。然而，若該機制設立於立法院之內，其方式不外於增設另一超然獨立之審核小組
，予以就立法委員所提之預算增加案再審。而事實上，同樣身為民意代表，其不論就審核
之專業性或者運作上之互利行為，接容易導致其所審核結果非最適公益。
另外，考慮現行制度運作下，立法委員可透過對行政部門施壓要求其更改預算結構重
提而達此增加預算之效，且由行政部門提出更能符合行政之可行性，故若予以立法部門具
有預算總額增加，事實上並非具有其必要性。
關於科目調整權
本小組對於立法部門是否得擁有科目調整權有不同意見，分別論述如下：
Ａ.反對論點：
一、政治運作範圍增加：會因立法委員所關切的議題面向，而刻意刪減某部會之預算以求
增加其所在意議題之預算得以增加，從而立委競相透過此舉交換政治利益，提高了政治因
素界入國家正常行政的可能性。
二、立法侵犯到行政，以較不具專業行政經驗者之意見取代較具行政專業之意見，且容易
因此而扭曲行政方針，造成行政責任歸屬不易。
三、從事實面論，立法部門既可以透過對行政部門施壓，要求行政部門重新編列預算以達
到科目調整的目的，如此又何必要有此權？
Ｂ.贊成論點：
一、不會造成預算赤字：賦予立法院審查預算時的科目條整權，由於限制住了總預算的額
度，因此並不能造成支出大幅膨脹形成或惡化預算赤字。
二、立法監督行政的力量更強：科目調整權引發爭議最明顯出現於陳水扁任立法委員時，
向大法官申請釋憲解釋，立法院是否具有對於行政所提預算在總預算不變情形下有科目調
整之權。雖然釋憲並未通過，但由此可見立院的科目調整權如經在野黨的有效運用，可為
其制衡執政黨在行政上獨斷獨行的助力。
三、立法權能準確地反映民意﹕相較於行政院的官員，立法委員比較能夠代民意，且民意
對立法機關施壓較諸於對行政部門施壓容易，較常和民間接觸的立法委員，在預算上的建
議自是較能更準確地反映民意，尤其支持者階層不同的立委，往往其背後的支持力量有不
同的政治上需求。而行政院編列預算時，可能因為行政本位主義或便利行政使然而未能面
面俱到，因此，立委能藉由科目間預算的調整來反映其民意的真實需求。
四、減少交易成本（ Transation cost）﹕儘管現階段立院沒有科目調整權，但實際上立
委能透過小組委員會委員間或政黨協商機制的協商合作，同意你增我減，再一齊向行政部
門施壓，促使行政部門調整預算的分配，而達成類似於行使科目調整權的功能。但若直接
將科目調整權條文化，將能減少立法向行政施壓時，必須退回行政部門重新編列再提出重
審所造成的交易成本(時間、人力)。
五、可為未來立法部門具總預算增加權之先行經驗與借鏡：現今對立法部門之具總預算增
加權不放心之因，多因於立法部門之經驗及專業能力不足。而科目調整權所涵涉範圍較小
，加上我國政黨勢力結構日趨多黨分布，故科目調整權對政治上的運作影響力也相對有其
政治因素限制。而科目調整權的實行，卻可讓立法部門有作出如同行政部門一般具可行性
之預算案的實習機會，而民眾在選舉民意代表時便更會注意專業特質，從而提高我國立法
部門之素質及水準。
總結以上論述，本小組在中短程階段內，對台灣立法部門是否應擁有總預算額度增加
權採反對立場；而在科目調整權方面則傾向贊成。
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